Service social polyvalent en perte de sens : mise en perspective historique

Il est souvent nécessaire pour comprendre le présent d’aller chercher dans le passé les prémices de son histoire. Dans les organisations de travail, les habitudes s’installent, s’imposent, générant une perte de sens au milieu de l’action, où tout s’évalue, se quantifie. Le service social polyvalent semble s’être détourné de son objet de départ. Coordonner les acteurs, impulser le développement social territorial, faire du lien …  Le service social polyvalent s’est individualisé à l’image de la société.

Je vous propose de revenir quelques dizaines d’années en arrière pour mieux comprendre ce qui ne va pas de nos jours.

Historiquement, le service social polyvalent de secteur[1] est l’union des approches hygiéniste et éducative des interventions sociales du XIXème siècle, souvent issues de la charité et des mutualités professionnelles. Celles –ci sont respectivement l’œuvre de Henri Sellier et de l’Abbé Viollet, qui ont fondé la structuration territoriale et le quadrillage social du service social polyvalent de secteur. Le but est de donner de la cohérence et de la coordination, de mutualiser les actions et les acteurs pour éviter les doublons, afin de rendre l’action sociale efficace et lisible.

La création[2] du diplôme d’Etat d’assistant de service social en 1938 permet la coordination de l’action sociale et médicale grâce à la polyvalence. En 1946, la profession devient réglementée[3], le diplôme est obligatoire pour exercer et le professionnel est soumis au secret professionnel. Ce n’est qu’en 1950 que le service social polyvalent est nommé dans les textes législatifs[4], même si la loi est restée abstraite quant à sa définition. Il intervient sur un secteur géographique, s’opposant aux services spécialisés. En 1968, le diplôme d’Etat d’assistant de service social est définitivement distinct de celui de l’infirmier.

En 1959, les fonctions de l’assistant de service social en polyvalence[5] sont clarifiées. Ses interventions agissent sur des problèmes sanitaires, sociaux, économiques et psychologiques. La vue d’ensemble permet d’apporter une réponse globale, avec le concours, éventuellement, de services spécialisés. Centralisés et dépendants des services centraux ministériels, les services sociaux polyvalents ont d’abord été déconcentrés vers les Directions départementales des affaires sanitaires et sociales sous autorité des préfets[6]. Le service social polyvalent devient départemental toujours sous l’égide de l’Etat. L’assistant social est alors le pivot d’un travail pluridisciplinaire nécessaire pour répondre aux situations sociales.

Deux circulaires en 1963 et 1965 sont venues définir la place du service social polyvalent dans l’environnement territorial. Le service social est une « permanence sociale départementale. Il s’agit d’un lieu d’accueil et d’orientation. Son existence doit être largement portée à la connaissance de la population »[7].

D’ailleurs, il était envisagé de décentraliser[8] ces services en antenne vers les Bureaux d’aide sociale (ex CCAS). Finalement, à partir de 1981[9], les lois de décentralisation ont transféré la compétence en matière d’action sociale aux départements, qui ont alors la qualité de collectivités locales, dont l’exécutif n’est plus le préfet, mais le président élu du conseil général.

L’action sociale tend à se territorialiser. Pour assurer son rôle véritable, le service social polyvalent doit devenir le référent du projet social de territoire. Ainsi, sa fonction de coordinateur des acteurs, comme la Caf ou la Cramif, est facilitée. Mais ces derniers se sont retirés en partie du paysage institutionnel[10], laissant le SSP (service social polyvalent) le lieu de référence en matière d’accueil, d’où l’augmentation de l’affluence. La coopération territoriale nécessite donc un réengagement opérationnel de toutes les parties et un portage politique fort. Pour répondre à la forte demande, l’action sociale se réorganise et tend vers le guichet unique, prestataire de services. En effet, la logique des dispositifs l’emporte sur l’évaluation des besoins de la personne aidée pour y apporter une réponse. Cette logique est paradoxale avec le métier d’assistant social, qui consiste à responsabiliser et autonomiser l’usager. Or « l’action sociale se construit de plus en plus comme une logique de guichet et de prestataire de services à l’image de la société de consommation »[11]. L’organisation institutionnelle prend le pas sur le travail social, générant de la dépendance et une logique de consommation à la prestation par les usagers.

Dans un rapport[12] de 2005, l’Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) explique que le contexte de contraintes budgétaires conduit à la rationalisation de l’action sociale. De surcroît les dépenses sont optimisées, les moyens parfois réduits alors même qu’il existe une augmentation de la demande sociale. De plus en plus d’organisations mettent en place des évaluations quantitatives et qualitatives de l’activité afin de mieux répartir les moyens. L’informatisation facilite la mise en place d’indicateurs de mesure.

En effet, depuis 1945, l’Etat providence a été prégnant avec notamment la mise en place d’une sécurité sociale universelle. Mais dans les années 1980 des rapports[13] sur les politiques sociales sont venus démontrer les limites de ces dernières, en soulevant le cloisonnement des services impuissants face à la complexité des situations sociales. De fait, une volonté de retour au local s’est généralisée. Le rapport de l’IGAS[14] explique que la nouvelle approche territoriale « vise à dépasser les logiques institutionnelles pour permettre un regroupement et une coopération sur un territoire commun. Le travail en réseau entre partenaires est favorisé dans les domaines de l’éducation, du social, de la santé, de l’habitat… ». La question de la prévention[15], parfois éludée par les acteurs soumis à la pression sociale et aux situations d’urgence, est remise à plat. Il ressort la nécessité d’ « aller vers », au devant des personnes à aider, qui ne sollicitent pas les services de l’aide sociale.

Cette prise en compte de l’invisible peut représenter un paradoxe avec la pratique professionnelle de l’assistant social en service social polyvalent, puisque celui-ci est formé à répondre à la demande, qu’elle soit explicite ou implicite, lors d’une rencontre provoquée le plus souvent par l’usager, excepté les situations d’aide contrainte, telle que la protection de l’enfance ou des personnes vulnérables. La logique de l’ « aller vers » n’est permise que si la collaboration entre institutions et services est accrue. C’est-à-dire que les acteurs déconcentrés et décentralisés de l’action sociale (Etat, région, départements, communes, Caf, Cramif, Secteur psychiatrique, hôpitaux, Education nationale, sécurité sociale, Ccas, Rsi, Cnav…) se regroupent autour du projet de la personne pour améliorer la situation de celle-ci. Le service social polyvalent doit être en être le coordonnateur principal, le référent social territorial.

Dans le cas contraire, il y a risque de rupture de la prise en charge. D’ailleurs, cette logique d’intervention de proximité est une obligation légale[16] : « la coordination des interventions de tous les acteurs engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions est assurée par la conclusion de conventions entre les collectivités territoriales et organismes dont ces acteurs relèvent ». Il semblerait par ailleurs que ces conventions soient conclues dans les hautes strates administratives avec des procédures hiérarchiques de haut en bas. Pourtant le rapport de l’IGAS insiste sur l’importance d’assurer l’égalité de traitement des personnes à aider et aidées par l’association de celles-ci dans le processus décisionnel. La transparence des indicateurs et des éléments qui permettent la prise de décision favorise le débat démocratique, et par conséquent, une meilleure adéquation entre l’offre et la demande sociale.

Les acteurs institutionnels ne travaillent pas ensemble, ils épongent la demande sociale chacun de leur côté. Le service social polyvalent est relégué à un guichet unique de prestations. Les personnes en difficulté subissent alors la disqualification du service social sensé les aider au milieu du conglomérat juridico-administratif français.

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[1] Guérand R.H. Rupp M.A. « Brève histoire du service social » ed. Privat Paris 1976 p.46  in Yolande Techeyne « Bulletin de l’Aprehis n° 9 Les temps du social » juin 2008

[2] Décret du 18/02/1938 relatif à l’institution d’un diplôme d’Etat d’assistant social et un conseil de perfectionnement des écoles préparant à ce diplôme

[3] Loi n°46-330 du 8 avril 1946 relative à l’exercice des professions d’assistantes ou d’auxiliaires de service social et d’infirmières ou d’infirmiers

[4] loi du 4 août 1950 relative à la liaison et à la coordination des services sociaux

[5] Circulaire n° 451 FP du 22 octobre 1959 relative à l’organisation et au fonctionnement du service social dans les administrations de l’Etat in Yolande Techeyne « Bulletin de l’Aprehis n° 9 Les temps du social » juin 2008

[6] Décret n° 64-783 du 30 juillet 1964 portant réorganisation et fixant les attributions des services extérieurs de l’État chargés de l’action sanitaire et sociale in idem

[7] Bouquet et Garcette « Assistante sociale aujourd’hui » Ed. Maloine 1998 in Yolande Techeyne « Bulletin de l’Aprehis n° 9 Les temps du social » juin 2008

[8] Bouquet Garcette « Assistant social aujourd’hui » Ed. Maloine 1998 in idem

[9]   Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat « loi Defferre » et articles L.123-1 et L123-2 du code de l’action sociale et des familles CASF

[10] La revue française service social de ANAS Presses de L’EHESP « la polyvalence aujourd’hui : Défis et enjeux » 256-2015-1 RFSS n° 256   p. 36

[11] Idem p.34

[12] Rapport Inspection générale des affaires sociales « l’intervention sociale, un travail de proximité » 2005 p.194

[13] Idem , cités rapports : G.Gheix pauvreté 1981, L.Schwartz insertion jeunes 1981 , H.Dudebout sur la ville 1981

[14] Rapport IGAS « l’intervention sociale, un travail de proximité » « la prévention un maillon faible de l’intervention sociale » 2005

[15] Rapport IGAS « l’intervention sociale, un travail de proximité » « la prévention un maillon faible de l’intervention sociale » 2005 p.276

[16] Loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998

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